从黄河文明到一带一路(9-4)叶淇变法:政商结盟与“开中法”的废弃

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  弘治时期边防的溃败,除了缺乏优秀的军事将领以外,“开中法”的废弛也是一个重要原因。
  
  所谓“开中法”,就是“用民间的粮食换官方食盐的制度”。
  
  盐在古代是官方控制的,民间不允许制造和销售食盐,贩卖私盐是重罪,要杀头的。朱元璋在位的时候,有人建议说,边境需要军粮,但是从内地运粮非常麻烦,建议让民间帮忙运输粮食,运一石粮食到大同,就给他发一引盐(200斤)的领取凭证,也就是“盐引”。然后他就可以拿着这个凭证到沿海的官方盐场去领盐,领到之后再销售获利,弥补粮食的生产和运输成本。
  
  朱元璋采纳了这个办法,并且立为制度,这就是“开中法”。
  
  这个制度很有意思,有点像现代流行的“PPP(PublicandPrivatePartnership,政府部门与私人部门合作)”,属于“公共事务外包与特许经营权捆绑”的这么一种制度安排:运输军粮是典型的政府公共事务,而食盐专营的权利则是只有政府才能授予的权利,把二者捆绑起来,解决边关粮食问题,理念非常先进而且实用。
  
  就好像现在有些地方,搞城市建设没有钱,政府就请一些投资商来投资,修建道路、桥梁等市政设施,修完之后不给钱,直接给他一块地让他自己建房子卖来弥补成本。就是一样的意思。
  
  “开中法”的好处是中央政府不用直接去组织粮食运输,哪个地方需要军粮了,就申请“开中”,就让民间商人去给运过去,谁想赚这个钱谁就去。比较方便快捷。这个事儿如果政府来做,就要建立一个庞大的转运体系,养起来一大批人,非常费力,也容易产生腐败。
  
  “开中法”与军屯制度一起,成为明朝边镇军粮最重要的两大制度保障。
  
  民间商人对于参与“开中”颇为积极,不仅组织运粮,还有很多盐商干脆雇人在边境地区开垦土地,在当地种粮然后卖给军方,获得盐引,被称为“商屯”。这就省却了长途运输之苦。边境地区人口比较稀少,这也在客观上促进了边境的开发,大大巩固了国防。
  
  但这个制度跟所有其它制度一样,随着整个国家统治集团的腐朽而问题越来越多。
  
  比较典型的,就是很多盐商把粮食交给军方,拿到盐引以后,长期领不到盐。这就像现在的“打白条”,钱是应该给你,但是暂时没有,就先欠着。
  
  很多有专门生产盐的“盐户”——这些人跟“军户”一样,世代以熬盐为业,国家发给他们固定的海滩用于熬盐,然后规定每年要熬多少盐,按照固定的价格卖个政府。由于国有盐场腐败严重,盐户的海滩等生产资料被权贵兼并侵占;或者政府收购盐的钱被中间大量克扣等等,大量“盐户”生活困苦甚至逃亡。盐产量因此受到影响,不能按期供应食盐,你拿着盐引也没有用,只能等。
  
  另外,有很多权贵能通过特殊渠道“搞到”盐引,不走“开中”,拿着这些盐引去盐场直接领盐。这些盐就被权贵领走了,真正辛苦卖粮运粮的商人却长期拿不到盐。
  
  在这种情况下,民间商人对参与“开中”的兴趣就越来越弱了。弘治四年的时候,因为小王子入侵缘故,边关需要更多的粮食,中央特批了一定额度的“开中”来给军队发粮,但是却没有足够的粮食被运过来卖给军队。这反应出“开中法”出现了很大的问题,急需改革。
  
  “开中法”一直是户部管着的,改革措施也交由户部研究。这时的户部尚书叫叶淇,趁机提出了一个改革建议:改“运粮开中”为“纳银开中”,也就是商人不用运粮食到边关了,改为直接交银子到户部,户部收到银子以后直接给商人盐引,然后再用这些银子来向边关运粮。这样商人的参与积极性就能大大提高。
  
  这个建议得到了采纳,并很快付诸实行。表面上看起来效果很好:商人们很开心,马上就交了很多银子到户部领走了盐引。一年之内,户部管理的国库收入增加了一百万两白银。而当时国家的财政收入主要是粮食,真正的银子也就才200万两,这一下就增加了一百万两,可以说是暴增。
  
  但这个改革似乎有个问题:改革“开中法”不是为了解决边关粮食紧缺的问题么?怎么改来改去变成了户部发大财,商人很高兴,那边关的粮食问题呢?
  
  答案是,边关的粮食问题就没人管了。银子交到户部以后,户部也不可能辛苦费力的去组织粮食运输,就干脆把这笔银子直接发给军队自己去买。
  
  发粮食和发银子,看起来是差不多的。但以前是直接把粮食运到前线,环节很少。现在从户部发到前线,平白无故多了好几个层级。“过手三分肥”是中国官场的基本规律,而且克扣银子比克扣粮食方便得多。到了前线,还要军队自己去组织粮食采购,采购过程中又是层层回扣。最后真正能到士兵肚子里的粮食,就大大减少了。
  
  不仅如此,既然可以“纳银开中”,那么还辛苦费力的在边关屯田就没有意义了。商人们撤回了在边关种地的雇工,边境地区人口迅速减少。这直接导致了边境经济萧条、粮食储备下降、粮价飞涨。户部多收的那一百万两银子,除了贪污克扣以外,还有很大程度上被边关地区粮食价格上涨给抵消了。
  
  正如《明史•食货志》所言:“叶淇变法,开中法遭到破坏。两淮地区的商人从边关撤走,西北地区的盐商也干脆搬家到两淮(中国主要食盐产地)。边关经济萧条,一石米的价格高达五两银子(正常价格是一两银子左右),粮食储备也因此匮乏。”[1]
  
  要解决商人不愿意参与“开中”的困境,方法是很容易想出来的:可以改变粮和盐引的兑换比例,比如以前运一石米到大同可以换一引盐,那么以后可以换一点五引盐,不就有人运了?或者是打击盐场腐败,对于不能如期交盐的盐场官员进行处罚;还有就是禁止权贵从特殊渠道搞到盐引等等。这些做法,才是“对症下药”。
  
  这些措施,叶淇都不提,偏偏提了一个只对商人有利,而对边境粮食保障不利的改革建议,这是为什么?
  
  因为废弃“开中法”带来的严重问题,言官们开始弹劾叶淇,揭露出来了他的很多背景:叶淇,江苏淮安人,这个地方正是中国最重要的食盐产地,盐商云集。其中著名的徽州商人集团,就靠近这里,有很多徽商到两淮来做盐业生意。叶淇家族与徽商多有通婚关系,徽州盐商大部分都跟他关系很好。
  
  《续文献通考》中《盐铁》一节中记载:“盐商皆其视识,与淇言:‘商人赴边纳粮,价少而有远涉之劳;在运司纳银,价多而得易办之利。’淇然之。”
  
  两淮地区靠近食盐产地,但是远离边境。在“运粮开中”的制度设计下,徽商要运粮去边境或者到边境屯田,成本都很高。而中国另外一大商人集团——晋商,也就是山西商人在这方面具有得天独厚的优势:大同、太原就在山西,另外几大边镇离得也很近,从山西运粮到边关成本很低。所以,靠近两淮的徽商反而搞不到食盐,而天下盐引大部分都归于晋商。
  
  于是,徽商就利用和叶淇的姻亲关系,不断游说,请求废除“运粮开中”,改为“纳银开中”。这样,只要把钱交代户部的运司,拿到盐引,剩下的就是领盐和卖盐了。而在这方面,靠近盐产地和经济发达地区的徽商就比晋商更有优势。
  
  变法之后,徽商实力大增,迅速超过晋商,成为了盐商主力。与徽商广泛结为姻亲的叶淇家族,自然也是愈加兴旺发达。
  
  从叶淇变法的过程中,我们可以很清楚的看到一个“政商利益集团”对国家政策的影响。
  
  《明史》记载,叶淇是一个清官。我们姑且相信这个结论。但叶淇本人有没有收受盐商的贿赂并不重要。重要的是,他们结成了一个利益共同体,徽商通过各种渠道对叶淇施加影响,最终改变了政府决策。这个决策有利于集团利益而不利于国家利益。代表国家利益的皇帝朱佑樘对此全无察觉。至于因此受到损失的前线士兵,则完全没有发表意见的渠道。
  
  “开中法”改革的初衷,是为了解决边防困境。结果研究来研究去,变成了徽商从晋商手中夺取利益的手段。这是一件很值得玩味的事。
  
  前几年,大家都很关心出租车公司收的“份子钱”太多,导致出租车司机收入低下、生活困难的问题。各种媒体不停的报道、曝光,大家讨论了很久,最后政府决策出来:为了提高司机收入,出租车涨价——人民群众交通成本提高了,而份子钱则一分没有减少。
  
  ——很多政策从好的出发点开始讨论,最后却讨论出来一个跟初衷背道而驰的政策出来,看起来很荒唐,但其实这就是利益集团在背后操纵的结果。这一点,古今皆然。
  
  [1]原文:“叶淇变法,而开中始坏。诸淮商悉撤业归,西北商亦多徙家於淮,边地为墟,米石值银五两,而边储枵然矣。”
  
  【作者:李晓鹏(前哈佛大学肯尼迪政府学院Ash中心研究员);转自新浪微博】

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